Projekt UD213, zakładający m.in. zakaz sprzedaży smakowych saszetek nikotynowych oraz innych niezdefiniowanych wyrobów nikotynowych, według opinii prawnej kancelarii Rymarz Zdort Maruta nie spełnia żadnego z wymogów konstytucyjnej proporcjonalności. Radcy prawni wskazują, że ustawodawca nie wykazał skuteczności proponowanego zakazu ani nie uzasadnił odpowiednio konieczności jego wprowadzenia. Ponadto nie uwzględnił takich aspektów jak ryzyko wzrostu szarej strefy i osłabienia kontroli nad rynkiem, który niedawno zresztą został uregulowany.
Projekt ustawy o wyrobach tytoniowych pojawił się zaledwie kilka miesięcy po wejściu w życie nowelizacji, która zgodnie z praktyką unijną uregulowała rynek saszetek – zakazała ich sprzedaży osobom poniżej 18. roku życia, sprzedaży przez internet i wprowadziła dopuszczalny poziom nikotyny nieprzekraczający 20 mg/g. Projekt ten został przyjęty po konsultacjach ze stroną społeczną i podlegał procedurze notyfikacji w Komisji Europejskiej. Radcy prawni oceniają, że nowa propozycja narusza zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
– Dlaczego najpierw w maju wprowadzamy regulacje, które kontrolują rynek, a kilka miesięcy później wprowadzamy całkowity zakaz? Czy to jest racjonalny ustawodawca? Wydaje się, że nie – podkreśla w rozmowie z agencją Newseria dr Anna Partyka-Opiela, radca prawny, partner w kancelarii Rymarz Zdort Maruta.
Według prawników analiza zakazu sprzedaży smakowych saszetek nikotynowych prowadzi do wniosku, że proponowana regulacja nie spełnia wszystkich trzech przesłanek testu proporcjonalności, wypracowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Pierwszym jest kryterium przydatności, czyli ocena, czy zakaz jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków: ochrony zdrowia publicznego i ograniczenia dostępu nieletnich. Kolejne dwa kryteria to ocena konieczności (czy zakaz jest niezbędny dla ochrony zdrowia publicznego i nie ma alternatywnych, mniej restrykcyjnych środków) i proporcjonalności sensu stricto (czy efekty są proporcjonalne względem ciężarów nakładanych na przedsiębiorców i dorosłych konsumentów).
– W mojej ocenie projekt nowej ustawy pod hasłem UD213 nie jest projektem spełniającym podstawowe kryteria proporcjonalności. Dlaczego? Po pierwsze, ustawodawca nie udowodnił w uzasadnieniu do ustawy, że smakowe saszetki nikotynowe powodują zwiększenie spożywania tychże produktów u dzieci. Zupełnie odwrotnie się dzieje i to pokazują nam doświadczenia innych krajów, że ważniejsza jest redukcja szkód właśnie poprzez wprowadzanie produktów mniej szkodliwych niż całkowite zakazy – tłumaczy dr Anna Partyka-Opiela.
Opinia prawna kancelarii wskazuje, że ustawodawca wprowadza jedynie zakaz smakowych saszetek nikotynowych, podczas gdy w obrocie pozostają smakowe papierosy elektroniczne oraz aromatyzowane wyroby podgrzewane. Poza tym nie przedstawiono badań dotyczących tego, czy korzystanie z saszetek przekształca się w inne wzorce konsumpcji wśród różnych grup wiekowych, które umożliwiłyby kompleksową ocenę zasadności zakazu.
– Cała regulacja jest prowadzona pod hasłem ochrony dzieci, tymczasem badania pokazują, że ta ochrona powinna się skupiać raczej na egzekucji przepisów niż na kolejnych zakazach – mówi radczyni prawna.
Jak wskazano w opinii prawnej, zgodnie z badaniem zawartym w załączniku do oceny skutków regulacji projektu UD213 57 proc. osób niepełnoletnich (13–17 lat) kupuje wyroby z nikotyną osobiście w sklepie stacjonarnym. 9,1 proc. dzieci, które miały już kontakt z wybranymi wyrobami nikotynowymi, nabyło je online. Eksperci wskazują, że realnym problemem pozostaje niewystarczające egzekwowanie obowiązujących przepisów, a nie brak kolejnych zakazów produktowych.
W dokumencie zwrócono również uwagę, że projekt przepisów opiera się na raporcie Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), jednak prawnicy wskazują, że punkt dotyczący saszetek to tylko jeden z 230 akapitów, w dodatku nie określa on ich szkodliwości jako udowodnionej, tylko jako „potencjalną”. WHO rekomenduje prowadzenie dalszych badań oraz stosowanie działań o łagodniejszym charakterze, takich jak limity nikotyny i kontrola reklamy – rozwiązania te zostały już wdrożone w Polsce w ramach majowej nowelizacji. W tym kontekście proponowany zakaz – według prawników – nie spełnia m.in. kryterium konieczności i proporcjonalności sensu stricto. WHO wskazuje także, że saszetki zawierają znacznie mniej składników i substancji toksycznych niż tradycyjne papierosy i brak dowodów, by stanowiły punkt wejścia do używania innych produktów nikotynowych.
– Doświadczenia innych krajów w zakresie redukcji szkód, jeśli chodzi o produkty nikotynowe, i regulacji nie zostały uwzględnione. Świetnym przykładem jest Szwecja, gdzie cały czas promuje się politykę redukcji szkód i która ma świetne wyniki w tym zakresie. Notuje o 41 proc. mniej zachorowań na raka płuc wśród mężczyzn niż inne kraje Unii Europejskiej właśnie przez tę politykę i promowanie mniej szkodliwych produktów nikotynowych – podkreśla dr Anna Partyka-Opiela.
Jednocześnie ustawodawca nie rozważył alternatywnych narzędzi – takich jak skuteczniejsze kontrole, kampanie edukacyjne czy dodatkowe wymogi etykietowania – które są stosowane w innych państwach i uważane za efektywne w ograniczaniu ryzyka.
– Osoby, które używają saszetek, to nie są, jak pokazują badania, dzieci, ale osoby dorosłe, które w ten sposób redukują swoje uzależnienie od tradycyjnych papierosów, więc ten argument jest łatwy do zbicia – wskazuje partner w kancelarii Rymarz Zdort Maruta.
W ocenie prawników w projekcie brakuje też uwzględnienia skutków ekonomicznych zakazów. Jednym z nich jest ryzyko rozwoju szarej strefy. Przytaczane w opinii prawnej doświadczenia Belgii i Holandii, które wprowadziły pełne zakazy, pokazują wzrost nielegalnego obrotu oraz pojawianie się produktów o skrajnie wysokiej zawartości nikotyny, wymykających się jakiejkolwiek kontroli.
– Polska jest czwartym rynkiem w UE, gdzie najlepiej się rozwija szara strefa wyrobów tytoniowych i nikotynowych. Wprowadzenie zakazu naturalnie ją zwiększy. Dzisiaj mamy regulacje, które pozwalają nam kontrolować ten rynek, a po wprowadzeniu zakazu ten rynek będzie poza kontrolą – ocenia ekspertka.
Rozwój szarego i czarnego rynku jest o tyle prosty, że smakowe saszetki nikotynowe pozostają legalne w wielu krajach Unii Europejskiej. Konsumenci mogą więc je kupować podczas podróży zagranicznych lub zamawiać przez internet z zagranicznych sklepów.
Autorzy opinii przypominają, że projekt powstaje w momencie, gdy na poziomie Unii Europejskiej trwają prace nad nową dyrektywą tytoniową, która ma kompleksowo uregulować produkty nikotynowe na unijnym rynku. Wprowadzanie krajowych zakazów przed ustaleniem wspólnych standardów grozi niespójnością regulacyjną i obciążeniem przedsiębiorców kosztami kolejnych zmian. Dlatego też w opinii prawnej znalazła się rekomendacja koordynacji działań krajowych z pracami Komisji Europejskiej. Jako inne propozycje działań, które mogą spełnić cele ustawodawcy przy zachowaniu zgodności z zasadą proporcjonalności, prawnicy wymienili również wznowienie kompleksowych badań dotyczących spożycia tytoniu i nikotyny, opracowanie na ich podstawie kompleksowej i przewidywalnej polityki zdrowotnej, która ograniczy chaos legislacyjny, oraz priorytetowe traktowanie skutecznego egzekwowania istniejącego zakazu sprzedaży nieletnim, np. przez intensyfikację kontroli sklepów stacjonarnych i zaostrzenie odpowiedzialności sprzedawców. Rekomendacje obejmują także m.in. wypracowanie wytycznych dotyczących etykietowania i przekazywania informacji o wyrobach nikotynowych zgodnie z rekomendacjami WHO i praktyką krajów rozwiniętych.
